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土地權屬有爭議的土地侵權案件如何處理
稿件來源:人民法院報
發布時間:2019-03-28 15:51:38

趙忠東 呂柏婷

一、法院能否受理以確認土地為前提的侵權案件

司法實踐中,土地侵權案件一般也存在有關土地的所有權和使用權爭議,這類案件的顯著特點是:一方面,當事人的訴求是侵權損害賠償,并非土地確權,案件性質是給付之訴而不是確認之訴;另一方面,確認土地權屬是證明侵權存在的前提,人民法院必須查明土地權屬,才能確認被侵權主體以及侵權行為是否存在。而依據土地管理法第十六條規定,土地權屬糾紛必須經行政機關先行處理,不屬于人民法院直接受理的案件范圍。因此,問題就產生了:人民法院能否受理以確認土地權屬為前提土地侵權案件?該類案件應當如何處理?

此類案件的難點在于,如果將所有土地權屬存在異議的土地侵權案件歸為土地權屬爭議案件,則此類案件均需行政機關先行處理,那么所有土地侵權案件均可以轉化為土地權屬爭議案件,不利于保護物權。但是,反過來講,如果將此類案件均定性為侵權案件,則架空了土地管理法第十六條,行政機關在土地權屬爭議案件的先行處理權形同虛設。因此,解決的方案只能是一種折中方案:既要顧及物權保護的側面,又要保護行政機關在土地權屬糾紛案件中的先行處理權。

二、保護物權:審查爭議是否存在

審理侵權損害賠償案件的第一步是確認權屬關系。土地侵權類案件的特殊性就在于,土地權屬糾紛必須由行政機關先行處理,人民法院對于土地權屬沒有直接審查權。因此,被告方一般以此為依據要求駁回原告起訴。有時候,此種抗辯事由僅僅是抗辯方的一種口頭主張,沒有任何事實依據。在此種情況下,如果人民法院采納異議人的抗辯觀點,則勢必會導致所有的土地侵權案件都轉化為土地確權案件,均需行政機關先行處理。這樣的操作方式,增加了物權保護的難度和成本,勢必削弱法律對物權的保護。

筆者認為,雖然人民法院不能直接審查確認土地權屬,但可以審查土地爭議是否存在,以規避異議人故意拖延訴訟進程而對土地權屬提出異議的情形。實際上,司法實踐已經注意到此種風險的存在。國土資源部辦公廳2007年3月29日發布的《關于土地登記發證后提出的爭議能否按權屬爭議處理問題的復函》明確將土地權屬爭議限制在“土地登記前”,“土地登記發證后已經明確了土地的所有權和使用權,土地登記發證后提出的爭議不屬于土地權屬爭議”。因此,在土地登記發證后,即使當事人提出對土地權屬存在爭議,也應當按照土地權屬憑證載明的權屬關系進行處理,不存在土地權屬爭議。

目前,國土資源部門正在全國范圍內進行土地確權發證工作,但不可否認的是,我國農村依然存在大量的沒有確權發證的土地。對于與這部分土地有關的案件又應當如何處理呢?廣東省高級人民法院在(2017)粵民再469號民事裁定書中認為,“(被告)至今未能提交有效證據證明該爭議土地歸其村民小組所有”,因此依據《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第九十條舉證責任的規定,應承擔舉證不能的法律后果。該裁判文書確認了一條裁判規則,即以確定土地權屬關系為前提的土地侵權案件,對土地提出權屬異議的一方,必須舉證證明爭議的確實存在;否則,應承擔舉證不能的責任。因此,對于異議人不能舉證證明權屬確實存在爭議的,不適用土地管理法第十六條的規定,屬于人民法院直接受理的案件。

三、保護行政機關先行處理權:中止審理或駁回起訴

經人民法院審查,土地權屬爭議確實存在,人民法院是否可以以土地權屬存在爭議而直接駁回起訴呢?

筆者認為,也不應直接駁回起訴。因為,原告提起的是給付支付,并非確認之訴,只是該給付之訴以確認之訴確認的事實為前提。此種情形完全符合民事訴訟法第一百五十一條第一款第五項的規定“本案必須以另一案的審理結果為依據,而另一案尚未審結的”,應當中止審理。但在一般情況下,權利人提起侵權之訴時,其土地權屬爭議尚未由行政機關先行處理,意即本案所依賴的另案并不存在。此時,法官依然沒有必要直接駁回起訴,而應當行使釋明權,告知當事人本案審查的前提是一個土地權屬糾紛,雙方應當協商,協商不成的,應由行政機關先行處理。人民法院釋明后,如果當事人選擇由行政機關先行處理土地權屬糾紛,則人民法院中止審理;如果當事人依然要求人民法院進行審理,人民法院可以駁回起訴。

上述處理的效果是,一方面,人民法院沒有實質審理土地權屬糾紛,保護了行政機關在土地權屬爭議案件的先行處理權;另一方面,嚴格區分了確認之訴與給付之訴,保護了當事人的訴權,避免一案多次起訴,保證了司法效率。

綜上所述,結合我國司法實踐的經驗,對于存在土地權屬爭議的土地侵權案件,應當分情況進行處理:首先,必須審查土地權屬爭議是否存在。對于當事人雖然對土地所有權和使用權提出異議,但發生在土地登記發證后或異議人不能舉證證明土地權屬糾紛確實存在的,應當認為不存在土地權屬爭議,人民法院應依法進行審理。其次,對于經審查后土地權屬爭議確實存在的,人民法院不宜對土地權屬進行實質性審查,但也不宜直接駁回起訴,而應告知當事人對土地權屬爭議進行協商,協商不成的應由人民政府依法處理。在人民政府依法處理過程中,人民法院應當中止審理;對于告知后,當事人依然不申請行政機關先行處理的,人民法院應當駁回起訴。

(作者單位:武漢大學法學院)

(責任編輯:金燕)
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